Chính sách công nghiệp quay trở lại ở Đông Á

Chính sách công nghiệp quay trở lại ở Đông Á. Kể từ khi Ngân hàng Thế giới công bố báo cáo Kỳ tích Đông Á năm 1993, vô số nghiên cứu tranh luận về giá trị của chính sách công nghiệp đã xuất hiện.



Những người ủng hộ lập luận rằng sự thành công của Hồng Kông, Hàn Quốc, Singapore và Đài Loan là nhờ các chính sách công nghiệp có chọn lọc, bao gồm chính sách thương mại và bảo hộ, kiểm soát vốn và hạn chế thị trường lao động. Các nhà phê bình cho rằng sự tăng trưởng ấn tượng của các “con hổ” Đông Á, ngược lại, là kết quả của các chiến lược kinh tế chính thống như quản lý kinh tế vĩ mô ổn định, các biện pháp thúc đẩy xuất khẩu không phân biệt đối xử và dựa trên ưu đãi, ổn định tỷ giá hối đoái và cam kết về vốn con người.

Bây giờ, ba thập kỷ sau, chính sách công nghiệp dường như đã quay trở lại. Ở Indonesia, nơi tăng trưởng công nghiệp chậm đang là mối lo ngại, Tổng thống Joko Widodo đang thúc đẩy chính sách công nghiệp tích cực bằng cách theo đuổi xu hướng 'hạ nguồn'. Ông đã cấm xuất khẩu quặng niken để khuyến khích chế biến trong nước và được thúc đẩy bởi sự gia tăng đáng kể trong xuất khẩu niken đã qua chế biến, ông đã mở rộng chiến lược sang bauxite và các khoáng sản khác cũng như các mặt hàng tài nguyên như dầu cọ thô và rong biển.

Chiến lược này là nền tảng của Kế hoạch phát triển dài hạn quốc gia mới 2025–45 của Indonesia. Tại Malaysia, Quy hoạch tổng thể công nghiệp mới 2030 nhằm mục đích xây dựng các ngành công nghiệp có tính cạnh tranh hơn và 'nâng cao sự phức tạp của nền kinh tế', đồng thời Hàn Quốc và Nhật Bản cũng đã điều chỉnh chính sách công nghiệp của mình để thúc đẩy ngành công nghiệp bán dẫn của họ nhằm cạnh tranh với Trung Quốc và Hoa Kỳ.

Trong quá khứ, các chính sách công nghiệp chủ yếu mang tính định hướng trong nước, trợ cấp cho việc mở rộng một số lĩnh vực nhất định so với các lĩnh vực khác. Khi các quốc gia tham gia nhiều hơn vào thương mại quốc tế, các chính sách được sử dụng để tác động đến các dòng hàng hóa và dịch vụ xuyên biên giới. Các chính sách công nghiệp và thương mại không hoạt động một cách biệt lập.

Các chính sách công nghiệp gần đây vì mục đích thương mại có nhiều hình thức, trái ngược với mức thuế nhập khẩu thẳng thừng thường được sử dụng trong quá khứ. Các chiến lược được sử dụng nổi bật nhất ở cấp độ toàn cầu là tài trợ thương mại, các khoản vay của nhà nước, trợ cấp tài chính, hỗ trợ tài chính để mở rộng thị trường nước ngoài, tìm nguồn cung ứng trong nước, bảo lãnh khoản vay và thuế nhập khẩu. Ở các quốc gia như Indonesia, Việt Nam, Thái Lan, Malaysia và Trung Quốc, các chính sách công nghiệp được sử dụng thường xuyên bao gồm bơm vốn và cổ phần, các biện pháp chống bán phá giá, giảm thuế hoặc bảo hiểm xã hội, các khoản vay của nhà nước và trợ cấp tài chính.

Có một số lý do cho sự trỗi dậy của chính sách công nghiệp. Những cú sốc kinh tế như Khủng hoảng tài chính toàn cầu và đại dịch COVID-19 đã làm tăng nhu cầu can thiệp của chính phủ. Đạo luật gần đây của Hoa Kỳ giải quyết vấn đề lạm phát, chuỗi cung ứng chất bán dẫn và việc làm là động lực quan trọng của chính sách công nghiệp. Đây cũng là trường hợp của Kế hoạch công nghiệp Thỏa thuận xanh của EU và sáng kiến Made in China 2025. Việc các cường quốc kinh tế lớn áp dụng chính sách công nghiệp như vậy đã thúc đẩy các nước khác làm theo.

Đồng thời, hệ thống thương mại toàn cầu ngày càng bị phân mảnh và WTO suy yếu. Các nước thành viên đã đưa ra các biện pháp thương mại không tuân thủ các quy định của WTO về mặt pháp lý.

Việc hiểu sai lịch sử của các nhà hoạch định chính sách cũng đã khiến chính sách công nghiệp trở nên phổ biến trở lại. Niềm tin sai lầm rằng các nước giàu hơn đã thành công vì họ bảo hộ ngành sản xuất đã mang lại sự tôn trọng cho những lập luận ủng hộ chính sách công nghiệp. Chính sách công nghiệp cũng bị ràng buộc trong các chương trình nghị sự chính trị. Ví dụ, ở Indonesia, chính sách công nghiệp thường gắn liền với chủ nghĩa dân tộc và khả năng tự cung tự cấp, những mục tiêu có nguồn gốc từ lịch sử thuộc địa của đất nước. Về vấn đề này, chính sách công nghiệp của Indonesia dưới hình thức bảo hộ thương mại dễ dàng hơn, thiết thực hơn và phổ biến hơn về mặt chính trị.

Hầu hết các chính sách công nghiệp được thực hiện ở Đông Á đều nhằm mục đích tăng giá trị gia tăng trong nước. Đồng thời, các chính phủ muốn thiết lập sự hội nhập theo chiều dọc trong chuỗi giá trị toàn cầu. Hai mục tiêu này trái ngược nhau - chuỗi giá trị toàn cầu liên quan đến việc cắt giảm các quy trình sản xuất xuyên biên giới, làm giảm giá trị gia tăng trong nước trong mỗi quy trình.

Việc nhấn mạnh vào tỷ trọng giá trị gia tăng trong nước trong xuất khẩu như một tiêu chí chính sách là sai lầm. Thứ nhất, sản xuất cho thị trường xuất khẩu đòi hỏi đầu vào chất lượng cao được mua trên thị trường thế giới để duy trì khả năng cạnh tranh. Thứ hai, tổng thu nhập xuất khẩu được quyết định bởi khối lượng chứ không phải trên mỗi đơn vị giá trị gia tăng. Thứ ba, sản xuất trung gian thường thâm dụng vốn, trong khi khâu lắp ráp cuối cùng lại thâm dụng lao động, do đó, việc chuyển dịch sản xuất trong nước sang khâu lắp ráp cuối cùng sẽ tạo ra việc làm tốt hơn ở các nước như Indonesia. Cuối cùng, trong trường hợp các nước giàu tài nguyên, hầu hết các nhà sản xuất lớn đều xuất khẩu số lượng lớn ra nước ngoài để chế biến vì nhu cầu trong nước và năng lực chế biến nhỏ hơn nhiều.

Có những lĩnh vực mà chính sách công nghiệp là hợp lý. Một là để ứng phó với biến đổi khí hậu. Vì các vấn đề môi trường liên quan đến các yếu tố bên ngoài nên có khả năng sự can thiệp của nhà nước trong lĩnh vực này sẽ tăng lên. Thách thức là làm thế nào để tách mục tiêu giảm thiểu các tác động bên ngoài của khí hậu khỏi việc bảo vệ các ngành công nghiệp trong nước khỏi sự cạnh tranh của nước ngoài. Ngành công nghiệp bán dẫn và pin xe điện là những ví dụ về điều này.

Giống như ở những nơi khác trên thế giới, có vẻ như việc áp dụng chính sách công nghiệp ở Đông Á sẽ vẫn là một yếu tố, nếu không nói là vấn đề ngày càng gia tăng. Điều này không nhất thiết phải là một điều xấu. Để đảm bảo rằng chính sách này không chỉ đơn giản là chọn ra người chiến thắng mà còn nâng cao năng suất của toàn bộ nền kinh tế, cần ưu tiên các biện pháp ít biến dạng nhất - khuyến khích thay vì mục tiêu và thuế xuất khẩu thay vì cấm xuất khẩu.

Các chính sách bổ sung cũng cần thiết. Chúng bao gồm thị trường lao động, cải cách quan liêu và quy định. Các chính phủ nên tập trung vào các vấn đề trong nước và tìm kiếm giải pháp phù hợp nhất chứ không nên sao chép các vấn đề khác. Họ cũng nên lưu ý rằng nhiều quốc gia đã trở nên tiên tiến hoặc đang phát triển nhanh phần lớn nhờ toàn cầu hóa, trong khi nhiều chính sách công nghiệp trước đây đã thất bại.

Đông Á và các nước như Indonesia, Malaysia cần tìm sự cân bằng hợp lý về chính sách công nghiệp và thương mại để không bị mất đi lợi ích khi tham gia thương mại toàn cầu. Các nhà hoạch định chính sách không nên quên những thất bại trong chính sách công nghiệp trong quá khứ, điển hình là sự chuyển đổi không thành công của Malaysia và Indonesia từ linh kiện ô tô của Nhật Bản và Hàn Quốc sang các linh kiện được sản xuất trong nước hoặc nỗ lực thất bại của Tập đoàn Sản xuất Máy bay Nihon do chính phủ tài trợ nhằm thương mại hóa một máy bay dân dụng nội địa có hiệu quả kinh tế ở Nhật Bản.